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當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”，尋找經(jīng)濟(jì)中長期增長新動力成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與2008年4萬億投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來刺激經(jīng)濟(jì)不同，本輪經(jīng)濟(jì)調(diào)整更傾向于在供給端深化改革，其中推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”發(fā)展是重要訴求，而產(chǎn)業(yè)投資必將是其中重要一環(huán)。在此背景下，政府引導(dǎo)基金被中央及地方政府視為推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有利工具。
和君作為國內(nèi)專業(yè)領(lǐng)先的咨詢與資本機(jī)構(gòu)，有幸參與到一些優(yōu)秀地方政府引導(dǎo)基金的經(jīng)營管理和投資運作（如重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金等），目睹了多支政府引導(dǎo)基金的設(shè)立、發(fā)展和模式變遷。得益于與業(yè)內(nèi)專家及一線投資者的交流，結(jié)合實踐形成了對目前行業(yè)現(xiàn)狀、存在問題及未來走向的一些認(rèn)識與思考。
一、發(fā)展現(xiàn)狀
政府引導(dǎo)基金內(nèi)涵：是由政府設(shè)立并與社會資本共同發(fā)起設(shè)立的政策性基金，用于增加股權(quán)投資的政府資金供給，克服單純通過市場配置股權(quán)資本的市場失靈問題，促進(jìn)創(chuàng)新業(yè)企業(yè)股權(quán)融資，發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目的。
從行業(yè)發(fā)展歷程看，2014年~2016年政府引導(dǎo)基金規(guī)模均呈現(xiàn)井噴式增長，到目前全國設(shè)立引導(dǎo)基金千余只。這兩年新成立政府引導(dǎo)基金442家，目標(biāo)募集資金共36001億元，而2015年僅有15090億元，同比增長138%。相比來看，過去數(shù)年政府引導(dǎo)基金直到2013年基金規(guī)模只有730億元，近三年來政府引導(dǎo)基金規(guī)模可謂幾何級增長。
政府引導(dǎo)基金聚焦投資于產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)供給側(cè)改革作用顯著。相比2008年投資基礎(chǔ)設(shè)施拉動經(jīng)濟(jì)需求端，政府引導(dǎo)基金更像政府投資的升級版，通過股權(quán)投資推進(jìn)供給側(cè)改革，實現(xiàn)供給端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及升級，從其更多聚焦在七大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性與生活性服務(wù)業(yè)可見端倪。
同時，還優(yōu)化了財政促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持方式。過往財政對產(chǎn)業(yè)支持更多通過無償撥款方式，但受限于政府行政審核項目能力，投資項目分散無法達(dá)到優(yōu)質(zhì)績效，被投資企業(yè)也不能形成產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用；同時財政資金通過無償撥款也不能實現(xiàn)資金滾動投資，另有部分企業(yè)巧立名目，常出現(xiàn)多報冒領(lǐng)及灰色交易現(xiàn)象。而優(yōu)秀的政府引導(dǎo)基金多采取母基金股權(quán)投資方式帶動社會資本先后跟進(jìn)投資，緩解創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展初期資金不足問題的同時，充分放大財政資金產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用。另外通過投資項目的IPO退出或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓獲取收益，進(jìn)一步增加政府引導(dǎo)基金規(guī)模，推動財政資金良性循環(huán)使用。
二、設(shè)立意義
1. 引導(dǎo)社會資金集聚，形成資本供給效應(yīng)。
引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善企業(yè)資本的供給，解決企業(yè)投資的資金來源問題。
2. 優(yōu)化資金配置方向，落實國家產(chǎn)業(yè)政策。
政府引導(dǎo)基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。
3. 引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)。
政府引導(dǎo)基金有一個較強的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)更是如此。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風(fēng)險，正處于生死存亡的關(guān)鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對過剩。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期 企業(yè)快速成長，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)一步投資規(guī)避一定的風(fēng)險，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強做大，最終實現(xiàn)政府目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進(jìn)、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。
4. 引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
市場機(jī)制的作用會擴(kuò)大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本；而經(jīng)濟(jì)條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進(jìn)一步擴(kuò)大了區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的差距。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資于中西部地區(qū)，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的推動作用。
三、當(dāng)前主要問題及根源
投資效果：從中央到地方，卻多有呈現(xiàn)政府引導(dǎo)基金資金“沉睡”狀況逐年惡化，本應(yīng)發(fā)揮調(diào)節(jié)市場失靈作用卻在商業(yè)銀行變成了定期存款。如至2015年底，中央財政設(shè)立的13項政府投資基金募集資金中，有1082.51億元(占30%)結(jié)存未用。抽查地方6項基金發(fā)現(xiàn)，占66%轉(zhuǎn)作銀行定期存款。
產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金結(jié)存嚴(yán)重，究其原因，主要有以下幾點：
1、有隱情。政府引導(dǎo)基金在2014年開始接連暴增，源于2014年財政部的將清理存量政府財政資金并收回統(tǒng)籌安排以及2015年清理財政補貼的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)部門為了保住資金，在財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金分配方式改為“撥改投”環(huán)境下，一線城市迅速設(shè)立引導(dǎo)基金后，二三線城市甚至縣區(qū)政府也均迅速跟進(jìn)，短期形成大規(guī)模政府引導(dǎo)基金。從財政政策來看，中央倒逼地方政府資金轉(zhuǎn)變資金使用方式，而政府引導(dǎo)基金便是給地方政府資金預(yù)留的出口。
2、花不完?；鹪O(shè)立規(guī)模不應(yīng)該基于政府意愿和財政出資能力，而更多應(yīng)該視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和創(chuàng)業(yè)項目儲備而定。
經(jīng)研究模擬測算：假設(shè)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)前20%企業(yè)屬于優(yōu)質(zhì)企業(yè)，其中有10%~30%企業(yè)有股權(quán)融資需求及意愿，引導(dǎo)基金下專項基金對母基金進(jìn)行4倍杠桿放大作用，而專項基金由于參股不控股而投資企業(yè)股份低于30%，則母基金總計可以覆蓋相對于自己體量200倍以上的經(jīng)濟(jì)體量。舉例來說，某省份2016年GDP接近2萬億規(guī)模，其省級引導(dǎo)基金2000億規(guī)模，按以上邏輯測算投資可覆蓋40萬億經(jīng)濟(jì)體量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其可覆蓋范圍。甚至部分縣區(qū)級政府甚至設(shè)立100億上政府引導(dǎo)基金母基金，大量資金涌入進(jìn)行股權(quán)融資，必然導(dǎo)致資金結(jié)余。
3、不敢花。政府極為重視資金安全性，核心關(guān)切的可能并非收益，而是不能出風(fēng)險，關(guān)注國有資產(chǎn)保值增值，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。另外有一大部分原因是引導(dǎo)基金還未有足夠?qū)I(yè)能力可以把錢投出去、管得好。
4、可投項目匱乏。目前各地政府引導(dǎo)基金都會對投資地域和行業(yè)做出嚴(yán)格界定。如有的地方原規(guī)定“專項基金投資于本地企業(yè)的額度應(yīng)不低于總規(guī)模的80%”，而全國產(chǎn)業(yè)投資活躍區(qū)域如深圳、蘇州（如蘇州工業(yè)園區(qū)項目儲備超過1000個）等城市并不多見，這增添尋找優(yōu)質(zhì)項目難度，也導(dǎo)致部分優(yōu)秀市場化投資機(jī)構(gòu)不敢與引導(dǎo)基金合作。
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