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產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金如何撬動地方經(jīng)濟?
日期:2016/5/20  人氣指數(shù):10597

       在扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中,近幾年的一個明顯趨勢是:政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作用越來越大,全國各地產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金數(shù)量也越來越多,對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到的撬動效應(yīng)越來越明顯。為了幫助大家更進一步認識產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的操作模式,中匯金超選取此文以優(yōu)質(zhì)案例形式對全國產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金進行了介紹。
       所謂政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金,是指由政府出資,并吸引有關(guān)金融、投資機構(gòu)和社會資本聯(lián)合設(shè)立,交由專業(yè)投資管理機構(gòu)進行管理,帶有扶持特定階段、行業(yè)、區(qū)域目標的引導(dǎo)性投資基金;它是國家和地方政府為了引導(dǎo)新興行業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展而設(shè)立的,按照“政府引導(dǎo)、市場運作、防范風(fēng)險、滾動發(fā)展”的原則運行的產(chǎn)業(yè)融資平臺。
        一、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的產(chǎn)生背景
        近年來,各地區(qū)和各部門在發(fā)展經(jīng)濟過程中,經(jīng)常把在稅收、非稅收入和財政支出等方面實施優(yōu)惠政策作為招商引資的主要手段和重要砝碼,這在一定程度上促進了投資增長和產(chǎn)業(yè)聚集,對推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了積極效應(yīng)。但是一些非理性稅收優(yōu)惠政策的實施卻擾亂了市場秩序,影響了國家宏觀調(diào)控政策效果,產(chǎn)生了一定的負面影響,比如在稅收方面,地方政府為了引進項目和資金,可能給予投資商一些稅收返還的優(yōu)惠,但稅收本身具有調(diào)控經(jīng)濟的職能,地方政府的優(yōu)惠政策往往使國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控效果大打折扣。
       此外,長期以來,我國財政資金尚未建立市場化、專業(yè)化、規(guī)范化的運營模式,各級財政用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金主要以無償補助、貼息為主,資金使用效率和效果有待提升。傳統(tǒng)的補貼模式多以“小、散、多”為主,存在著補貼隨意性強、重點企業(yè)難以獲得足夠資金等問題,補貼效果較差。同時,補貼資金由不同政府部門掌握,容易滋生權(quán)力尋租和腐敗問題。
        為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國發(fā)〔2014〕62號),規(guī)定未經(jīng)國務(wù)院批準,各地區(qū)、各部門不得對企業(yè)承諾財政優(yōu)惠政策,并要求各地區(qū)、各部門開展專項清理,排查本地區(qū)、本部門制定出臺的稅收等優(yōu)惠政策。這意味著國家不允許地方政府通過補貼、稅收優(yōu)惠等方式來直接扶持企業(yè)投資,而地方政府則可以順應(yīng)政策形勢,轉(zhuǎn)變發(fā)展思維,通過引導(dǎo)基金等間接投資方式來引導(dǎo)更多社會資本參與市場化建設(shè),促進地方經(jīng)濟發(fā)展,進而發(fā)揮政府財政資金“四兩撥千斤”的作用。尤其是在經(jīng)濟新常態(tài)下,產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金作為“政府引導(dǎo)”與“市場運作”相結(jié)合的新型運作方式,通過政府財政資金的杠桿作用來放大社會投資資金使用效果,助力產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型,日益成為各地政府和市場機構(gòu)的關(guān)注焦點,被社會各界廣泛寄予厚望。
        二、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運作模式
       產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在我國的出現(xiàn),基于借鑒國外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實踐與成熟經(jīng)驗,作為政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的重要手段,產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金以“母基金”的方式運作(FOFs)。我國產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國特色的運作模式,具體模式包括:
        (一)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金的來源模式
       引導(dǎo)基金的資金來源主要為:支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收入;企業(yè)或社會的資金等。目前,我國的政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金資金來源主要有兩種:地方政府通過財政出資獨立完成和政府與社會聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已經(jīng)設(shè)立的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金資金均來源于政府出資。
        (二)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的管理模式
        對于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的管理運作,地方政府一般會成立引導(dǎo)基金管理委員會作為基金的最高投資決策機構(gòu),行使產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金決策和管理職責(zé),管理委員會一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運作,其主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負責(zé)人組成;各地引導(dǎo)基金管理委員會的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別,其權(quán)利重心也不盡相同,發(fā)改、經(jīng)信、科技、財政等職能部門在不同的引導(dǎo)基金中會扮演不同角色,并對引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響??傮w來看,引導(dǎo)基金的管理主要歸口發(fā)改和科技部門兩大系統(tǒng),前者主要導(dǎo)向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展,后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。
       對于日常管理及投資運作,各地引導(dǎo)基金的管理模式也有很大差別:有的會新設(shè)引導(dǎo)基金管理機構(gòu),或以公司制設(shè)立并對其自行管理,有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機構(gòu)管理。目前,引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種:
       一是成立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦),負責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理工作。
       二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責(zé)引導(dǎo)基金的管理運作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機構(gòu),負責(zé)引導(dǎo)基金的運作。
       三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責(zé)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金管理運作。比如上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構(gòu)。
       四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金管理有限公司,此類公司并非引導(dǎo)基金的出資主體,而僅作為受托機構(gòu)負責(zé)基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等,由公司內(nèi)部團隊負責(zé)基金管理運作,內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。
       五是委托外部專業(yè)管理機構(gòu)負責(zé)引導(dǎo)基金管理。比如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國硅谷銀行,金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資,紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。
在基金管理費方面,對于引導(dǎo)基金管理機構(gòu)來說,一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數(shù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向,主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的,并無營利要求,因此管理機構(gòu)獲得業(yè)績分成的情況并不常見。少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵基金投向本地,會設(shè)置一些獎勵機制,比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定,按照市場通行規(guī)則,在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下,將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構(gòu),其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配.
        (三)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資方式
       產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作,科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則進行投資運作,其扶持對象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國境內(nèi)設(shè)立的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè),引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。目前來說,我國引導(dǎo)基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風(fēng)險補助、融資擔(dān)保及投資保障等。
      三、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立意義
       (一)引導(dǎo)社會資金集聚,形成資本供給效應(yīng)
       引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善企業(yè)資本的供給,解決企業(yè)投資的資金來源問題。企業(yè)投資的投資期長、風(fēng)險大、流動性差,不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動性好,民間資本偏好于證券市場,而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足,完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此,政府設(shè)立引導(dǎo)基金,通過政府信用,吸引保險資金、社保資金等機構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集,形成資本供給進入投資領(lǐng)域,這為企業(yè)投資提供了一個很好的資金來源渠道。
       (二)優(yōu)化資金配置方向,落實國家產(chǎn)業(yè)政策
      政府引導(dǎo)基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體,從而起到引導(dǎo)和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前,我國創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領(lǐng)域項目,而對于成長期較長的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項目投資偏少,這與國家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵的方向不協(xié)調(diào),創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進作用。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金,以政府信用吸引社會資金,可以改善和調(diào)整社會資金配置,引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,培育出一批以市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè),有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。
       (三)引導(dǎo)資金投資方向,扶持創(chuàng)新中小企業(yè)
       政府引導(dǎo)基金有一個較強的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前,國內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點,多傾向于投資中后期的項目,特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)更是如此。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風(fēng)險,正處于生死存亡的關(guān)鍵時刻,但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難,而中后期企業(yè)資金供給相對過剩。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金,引導(dǎo)社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè),從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長,為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進一步投資規(guī)避一定的風(fēng)險,引導(dǎo)其后續(xù)投資,用“接力棒”方式將企業(yè)做強做大,最終實現(xiàn)政府目標的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同發(fā)展,建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。
       (四)引導(dǎo)資金區(qū)域流向,協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展
        市場機制的作用會擴大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象,經(jīng)濟條件優(yōu)越,發(fā)展條件越好的東部地區(qū),越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟條件惡劣,發(fā)展越落后的中西部地區(qū),越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進一步擴大了區(qū)域經(jīng)濟之間的差距。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金,引導(dǎo)社會資金投資于中西部地區(qū),爭取更多的中西部投資項目,有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡,對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的推動作用。
        總之,各地政府尤其是縣級政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立,將吸引更多的社會資本進入創(chuàng)業(yè)投資及新興產(chǎn)業(yè),也必然會帶動和提升政府對產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金支持的力度,這種乘數(shù)效應(yīng)對發(fā)展地方經(jīng)濟和促進招商引資都具有十分重要的意義,其實際效果也值得我們報以期待。


  
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